تأمین مالی یکی از مهم‌ترین مسائل مدیریت شهری و روستایی ایران است؛تفاوت میان ظرفیت اقتصادی شهرها محدودیت درآمدهای پایدار شهرداری‌ها و دهیاری‌ها هزینه سنگین اجرای زیرساخت‌ها و دشواری دسترسی شهرهای کوچک به منابع مالی موجب شده است که مسئله تأمین مالی از یک موضوع صرفاً اقتصادی به یک مسئله مهم در حکمرانی محلی تبدیل شوددر چنین شرایطی اعمال ماده ۷ قانون درآمد پایدار شهرداری‌ها و دهیاری‌ها اهمیت ویژه‌ای پیدا می‌کنداین ماده با اصلاح ماده ۲۸۰ قانون مالیات‌های مستقیم سازوکاری را برای اختصاص معادل یک درصد از کل درآمدهای حاصل از قانون مالیات‌های مستقیم به حوزه توسعه شهری و روستایی پیش‌بینی کرده است
قانونگذار این منابع را برای کمک به اجرای طرح‌های شهری و روستایی با اولویت حمل و نقل عمومی و پرداخت تسهیلات به شهرداری‌های زیر ۲۵۰ هزار نفر جمعیت در نظر گرفته است
بر اساس حکم قانون ۷۰ درصد منابع به شهرهای زیر ۵۰ هزار نفر و دهیاری‌های شهرستان‌های مربوط و ۳۰ درصد به شهرهای ۵۰ تا ۲۵۰ هزار نفر و دهیاری‌های شهرستان‌های مربوط اختصاص می‌یابد همچنین بازپرداخت تسهیلات موضوع ماده ۷ باید در صندوق توسعه شهری و روستایی متمرکز شود تا برای ارائه تسهیلات به طرح‌های اولویت‌دار مورد استفاده قرار گیرد
اساسنامه صندوق نیز دامنه فعالیت آن را به ارائه تسهیلات به طرح‌های اولویت‌دار دارای توجیه فنی اقتصادی خدماتی و اجتماعی و حمایت از طرح‌های سرمایه‌گذاری شهری و روستایی گسترش داده است
در ماه‌های اخیر نیز صندوق وارد مرحله عملیاتی شده و بر اساس گزارش منتشرشده 2800 میلیارد ریال تسهیلات به 86 شهرداری و دهیاری پرداخت شده است
قابل ذکر است جناب آقای حسن کبیرزاده نائینی در بهمن ۱۴۰۴ با حکم وزیر کشور به عنوان مدیرعامل صندوق توسعه شهری و روستایی منصوب شده است بر همین اساس ترازوی عدالت در این گفت و گو تلاش کرده است ماده ۷ را نه صرفاً از منظر یک حکم قانونی بلکه از منظر اقتصاد شهری، تأمین مالی پروژه‌ها، توسعه پایدار عدالت منطقه‌ای و آینده صندوق بررسی کند.
مدیر مسئول ترازوی عدالت
آقای کبیرزاده اجازه دهید گفت و گو را از بنیادی‌ترین پرسش آغاز کنیم
ماده ۷ را چگونه باید فهم کرد؟!
آیا با یک حکم حمایتی برای شهرداری‌های کوچک مواجه هستیم یا قانونگذار در این ماده در حال طراحی یک سازوکار جدید برای تأمین مالی توسعه محلی بوده است
کبیرزاده
به نظر من نباید ماده ۷ را صرفاً یک ردیف مالی یا یک منبع اعتباری برای شهرداری‌ها تلقی کرد اهمیت ماده ۷ در این است که قانونگذار میان یک منبع درآمدی مشخص و نیازهای توسعه‌ای مدیریت محلی ارتباط برقرار کرده است در این ماده منابعی پیش‌بینی شده که باید در مسیر طرح‌های شهری و روستایی هزینه شود و در میان این طرح‌ها حمل و نقل عمومی نیز دارای اولویت قانونی است
از طرف دیگر قانونگذار منابع را صرفاً به صورت کمک بلاعوض تعریف نکرده بلکه بخش مهمی از آن در قالب تسهیلات قرار گرفته و بازپرداخت این تسهیلات نیز مجدداً در صندوق متمرکز می‌شود بنابراین می‌توان گفت منطق ماده ۷ ایجاد یک ظرفیت مالی با قابلیت بازگشت و استمرار است
هدف ما باید این باشد که هر واحد منابعی که وارد این چرخه می‌شود بتواند در یک فرآیند صحیح مالی به اجرای پروژه منجر شود و پس از بازگشت دوباره امکان تأمین مالی پروژه دیگری را فراهم کنداین نگاه تفاوت مهمی میان یک اعتبار مصرفی و یک ابزار توسعه‌ای ایجاد می‌کند
مدیر مسئول
پس از نگاه شما نقطه اصلی ماده ۷ فقط تزریق پول به شهرداری نیست بلکه ایجاد چرخه تأمین مالی است
کبیرزاده
دقیقاً
اگر منابع فقط پرداخت شود و پروژه‌ای که با آن اجرا می‌شود نتواند ارزش اقتصادی یا خدمات عمومی پایدار ایجاد کند در بلندمدت اثر توسعه‌ای منابع محدود خواهد بود ما باید از مفهوم پرداخت اعتبار به سمت مفهوم تأمین مالی پروژه حرکت کنیم این دو موضوع یکسان نیستند
در تأمین مالی پروژه ابتدا باید بدانیم پروژه چیست چه مسئله‌ای را حل می‌کنچه میزان سرمایه نیاز دارچه هزینه‌ای خواهد داشت چه آثاری برای شهر یا روستا ایجاد می‌کند ریسک آن چیست و در صورت درآمدزا بودن جریان نقدی آن چگونه شکل می‌گیرد
این نگاه می‌تواند کیفیت استفاده از منابع ماده ۷ را افزایش دهد
مدیر مسئول
یکی از نکات مهم ماده ۷ تعیین سهم ۷۰ درصدی برای شهرهای زیر ۵۰ هزار نفر و ۳۰ درصدی برای شهرهای ۵۰ تا ۲۵۰ هزار نفر است این تقسیم‌بندی از منظر شما چه فلسفه‌ای دارد
کبیرزاده
این تقسیم‌بندی نشان می‌دهد که قانونگذار مسئله تفاوت ظرفیت مالی مدیریت‌های محلی را مورد توجه قرار داده است شهرداری کوچک الزاماً به این دلیل که کوچک است پروژه یا نیاز کمتر ندارد بلکه گاهی اتفاقاً هزینه سرانه ایجاد زیرساخت و ارائه خدمات در یک شهر کوچک بسیار بالاست اما پایه درآمدی آن محدود است بنابراین اگر منابع صرفاً بر اساس توان مالی یا قدرت تأمین وثیقه توزیع شود ممکن است همان مناطقی که بیشتر به منابع توسعه‌ای نیاز دارند کمتر از آن برخوردار شوند
اما عدالت در تخصیص منابع به معنای پرداخت بدون ارزیابی نیست ما باید میان عدالت در دسترسی و انضباط مالی تعادل برقرار کنیم یعنی شهرداری کوچک باید امکان دسترسی داشته باشد اما پروژه آن نیز باید از نظر فنی اقتصادی اجتماعی و اجرایی قابل دفاع باشد
مدیر مسئول
این دقیقاً ما را به یک پرسش اساسی می‌رساندآیا در ارزیابی صندوق شهرداری مهم‌تر است یا پروژه یعنی اگر شهرداری از نظر مالی ضعیف باشد اما پروژه‌ای داشته باشد که از نظر اقتصادی و جریان درآمدی بسیار قوی باشد آیا پروژه می‌تواند بخشی از ضعف مالی شهرداری را جبران کند
کبیرزاده
این موضوع از مهم‌ترین مسائل تأمین مالی پروژه‌های شهری است ما نباید پروژه را از متقاضی جدا کنیم هم وضعیت مالی شهرداری مهم است و هم کیفیت پروژه اما در یک نگاه حرفه‌ای باید دید پروژه چه ظرفیتی برای ایجاد ارزش و بازپرداخت منابع دارد برای مثال ممکن است یک شهرداری کوچک پروژه‌ای برای احداث پارکینگ عمومی داشته باشد
اگر مطالعات نشان دهد پروژه تقاضای واقعی دارد درآمد آن قابل پیش‌بینی است هزینه سرمایه مشخص است و جریان نقدی آن می‌تواند تعهدات مالی را پوشش دهد این پروژه از منظر تأمین مالی با پروژه‌ای که صرفاً هزینه ایجاد می‌کند تفاوت دارد
البته هیچ پروژه‌ای صرفاً با ادعای درآمدزایی قابل پذیرش نیست جریان درآمدی باید در مطالعات فنی و اقتصادی اثبات شود
مدیر مسئول
در اساسنامه صندوق نیز ارائه تسهیلات به طرح‌های دارای توجیه فنی اقتصادی خدماتی و اجتماعی مورد تأکید قرار گرفته است آیا این حکم می‌تواند نقطه آغاز شکل‌گیری یک نظام حرفه‌ای ارزیابی پروژه در شهرداری‌ها باشد
کبیرزاده
قطعاً
یکی از مسائل مهم مدیریت شهری این است که گاهی پروژه از مرحله ایده مستقیماً وارد مرحله درخواست منابع می‌شود در حالی که بین این دو مرحله یک حلقه بسیار مهم وجود دارد و آن آماده‌سازی پروژه برای تأمین مالی است
یک پروژه حرفه‌ای باید مطالعات امکان‌سنجی داشته باشد مدل مالی آن مشخص باشد هزینه سرمایه‌گذاری و هزینه بهره‌برداری مشخص باشد ریسک‌های حقوقی و اجرایی آن بررسی شده باشد منبع بازپرداخت مشخص باشد و زمان‌بندی اجرای آن نیز قابل دفاع باشد اگر این ادبیات در مدیریت شهری نهادینه شود کیفیت تصمیم‌گیری مالی شهرداری‌ها نیز ارتقا پیدا خواهد کرد
مدیر مسئول
پس شاید بتوان گفت یکی از مأموریت‌های مهم آینده صندوق فقط تأمین پول نیست بلکه تبدیل پروژه خام شهرداری به پروژه قابل تأمین مالی است
کبیرزاده
این یک جهت‌گیری بسیار مهم است
تأمین مالی زمانی اثربخش است که پروژه قابلیت دریافت منابع را داشته باشد اگر پروژه آماده نباشد حتی منابع ارزان نیز ممکن است به نتیجه مطلوب نرسند به همین دلیل باید میان تأمین مالی و آماده‌سازی پروژه ارتباط ایجاد شود
مدیر مسئول
اجازه دهید یک مصداق مشخص مطرح کنم فرض کنیم یک شهرداری کوچک پروژه‌ای برای مدیریت پسماند داردپروژه از نظر محیط زیستی ضروری است اما درآمد مستقیم آن پایین است در مقابل یک پروژه پارکینگ یا بازار شهری ممکن است درآمدزایی بیشتری داشته باشد
صندوق چگونه میان ضرورت اجتماعی و بازده اقتصادی تصمیم می‌گیرد
کبیرزاده
این دقیقاً جایی است که نباید تصمیم‌گیری مالی را صرفاً با یک شاخص انجام داد
همه پروژه‌های شهری قرار نیست سودآور باشند برخی پروژه‌ها خدمات عمومی ایجاد می‌کنند برخی هزینه‌های مدیریت شهری را کاهش می‌دهند برخی آثار اجتماعی دارند برخی آثار زیست محیطی دارند بنابراین باید میان بازده مالی و ارزش عمومی پروژه تفکیک قائل شد
برای مثال پروژه مدیریت پسماند ممکن است درآمد مستقیم محدودی داشته باشد اما هزینه‌های زیست محیطی و اجتماعی شهر را کاهش دهد در چنین مواردی تحلیل پروژه باید مبتنی بر ارزش اقتصادی و اجتماعی آن باشد نه فقط سود حسابداری
مدیر مسئول
این نگاه بسیار مهم است زیرا توسعه پایدار دقیقاً از همین نقطه آغاز می‌شود یعنی پروژه را فقط با درآمد آن نسنجیم بلکه ارزش عمومی ایجادشده را نیز اندازه‌گیری کنیم
کبیرزاده
دقیقاً
صندوق توسعه شهری و روستایی باید به توسعه نگاه کند نه صرفاً پرداخت تسهیلات توسعه یعنی افزایش ظرفیت شهر و روستا برای تولید خدمات، افزایش بهره‌وری ایجاد ارزش و ارتقای کیفیت زندگی
مدیر مسئول
یکی از دغدغه‌های شهرداری‌های کوچک مسئله وثیقه و توان بازپرداخت است آیا در نظام آینده تأمین مالی شهری باید اعتبار شهرداری به تنهایی ملاک باشد یا امکان ارزیابی جریان نقدی پروژه نیز وجود دارد
کبیرزاده
این موضوع نیازمند طراحی دقیق ضوابط اعتباری است اما از نظر اصول مالی نمی‌توان صرفاً به یک شاخص اکتفا کرد
توان مالی متقاضی ریسک پروژه جریان نقدی نوع پروژه وثایق سابقه مالی و توان بازپرداخت باید در کنار یکدیگر دیده شوند البته هر سازوکار اعتباری باید در چارچوب قوانین و دستورالعمل‌های مصوب صندوق اجرا شود
مدیر مسئول
در اساسنامه صندوق علاوه بر تسهیلات به شهرداری‌ها و دهیاری‌ها از حمایت از طرح‌های سرمایه‌گذاری شهری و روستایی توسط اشخاص حقیقی و حقوقی نیز سخن گفته شده است این ظرفیت می‌تواند نقطه اتصال صندوق با بخش خصوصی باشد
آیا می‌توان تصور کرد که صندوق در آینده به جای تأمین تمام منابع پروژه از منابع خود صندوق بخشی از سرمایه پروژه را تأمین کند و منابع خصوصی را نیز وارد پروژه کند
کبیرزاده
اصل ایده تأمین مالی ترکیبی می‌تواند برای پروژه‌های شهری بسیار مهم باشد منابع عمومی به تنهایی پاسخگوی تمام نیازهای توسعه شهری نیستند بنابراین باید بتوان منابع مختلف را در چارچوب قانون کنار یکدیگر قرار داد اما نقش صندوق در چنین ساختاری باید کاملاً شفاف باشد
صندوق می‌تواند در چارچوب مأموریت قانونی خود از طرح‌های سرمایه‌گذاری حمایت کند ولی این حمایت باید بر اساس ضوابط مصوب انجام شود و نباید با مداخله مستقیم و غیرضابطه‌مند در فعالیت اقتصادی بخش خصوصی اشتباه گرفته شود
مدیر مسئول
این نکته از نظر حقوق عمومی بسیار مهم است یعنی صندوق باید همزمان دو اصل را حفظ کند نخست حمایت از توسعه و دوم رعایت حدود قانونی فعالیت
کبیرزاده
بله همینطور است منابع عمومی باید با انضباط حقوقی و مالی مدیریت شوند هر قدر منابع عمومی محدودتر باشد اهمیت شفافیت و پاسخگویی بیشتر می‌شود
خبرنگار
بر اساس گزارش‌های منتشرشده نخستین مرحله عملیاتی صندوق با پرداخت 2800 میلیارد ریال تسهیلات به 86 شهرداری همراه بوده است این تجربه چه پیامی برای صندوق داشته است
کبیرزاده
مهم‌ترین پیام این است که نیاز مدیریت‌های محلی به منابع مالی بسیار جدی است اما در کنار تقاضای منابع باید کیفیت پروژه‌ها و فرآیند ارزیابی نیز تقویت شود هر مرحله پرداخت برای ما فقط یک عملیات مالی نیست بلکه یک تجربه سیاستگذاری است باید ببینیم منابع در چه پروژه‌هایی اثربخشی بیشتری ایجاد می‌کنند چه موانعی در فرآیند دریافت تسهیلات وجود دارد شهرداری‌ها در آماده‌سازی طرح چه مشکلاتی دارند و چگونه می‌توان فرآیند را بدون کاهش دقت و نظارت تسهیل کرد
مدیر مسئول
آیا صندوق در آینده به سمت رتبه‌بندی پروژه‌ها حرکت خواهد کرد مثلاً پروژه‌ای که درآمد پایدار ایجاد می‌کند یا هزینه مدیریت شهری را کاهش می‌دهد امتیاز بیشتری بگیرد
کبیرزاده
این نوع نظام ارزیابی می‌تواند بسیار مفید باشد اما باید مراقب باشیم که شاخص‌ها به گونه‌ای طراحی شوند که پروژه‌های ضروری اما کم درآمد حذف نشوند به نظر من باید یک نظام چندبعدی ایجاد شود
توجیه فنی توجیه اقتصادی اثر اجتماعی اثر محیط زیستی ضرورت پروژه توان اجرایی ریسک حقوقی ریسک مالی و توان بازپرداخت همگی باید در ارزیابی دیده شوند
مدیر مسئول
در اینجا یک پیشنهاد مشخص دارم آیا نمی‌توان برای هر پروژه یک شناسنامه تأمین مالی ایجاد کرد به این معنا که پروژه از مرحله ایده تا امکان‌سنجی تأمین مالی اجرا و ارزیابی پس از اجرا دارای پرونده واحد باشد
کبیرزاده
این ایده از منظر مدیریت پروژه بسیار قابل توجه است اگر بتوان برای هر پروژه یک پرونده استاندارد ایجاد کرد اطلاعات آن قابل ارزیابی و مقایسه خواهد بود در چنین ساختاری حتی می‌توان عملکرد پروژه را پس از دریافت تسهیلات نیز بررسی کرد یعنی ارزیابی فقط قبل از پرداخت نباشد بلکه پس از اجرای پروژه نیز بررسی شود که آیا اهداف اقتصادی اجتماعی و خدماتی آن محقق شده است یا خیر
مدیر مسئول
این همان چیزی است که در ادبیات جدید تأمین مالی به آن ارزیابی پسینی می‌گویند
یعنی موفقیت صندوق را فقط با میزان پول پرداخت شده نسنجیم بلکه ببینیم پول چه چیزی ساخته است
کبیرزاده
دقیقاً
میزان تسهیلات پرداخت شده یک شاخص فعالیت است اما اثر ایجادشده شاخص عملکرد است این دو را نباید با یکدیگر اشتباه کرد اگر یکصد واحد تسهیلات پرداخت شود اما پروژه متوقف بماند از منظر توسعه موفقیتی حاصل نشده است اما اگر منابع محدود بتواند یک پروژه ضروری را تکمیل کند و موجب افزایش بهره‌وری خدمات شهری شود اثر توسعه‌ای آن بسیار بیشتر خواهد بود
مدیر مسئول
یکی از موضوعات مهم دیگر تأمین مالی پروژه‌های شهری از طریق بازار سرمایه است
شما پیش از این نیز درباره تأمین مالی پروژه‌های شهری از طریق اوراق مشارکت صحبت کرده‌اید و در گزارش‌های منتشرشده از تأمین ۴۸۴ هزار میلیارد ریال منابع از محل انتشار اوراق مشارکت برای پروژه‌های شهری سخن گفته شده است آیا صندوق را در آینده باید در کنار بازار سرمایه دید یا در برابر آن
کبیرزاده
قطعاً در کنار آن
بازار سرمایه یک ظرفیت بزرگ برای تأمین مالی پروژه‌های شهری است اما همه شهرداری‌ها و همه پروژه‌ها شرایط استفاده مستقیم از این ابزار را ندارند صندوق می‌تواند در چارچوب وظایف خود نقش مکمل داشته باشد یعنی جایی که پروژه نیازمند تأمین مالی اولیه یا ساختاردهی است بتوان از ابزار مناسب استفاده کرد مهم این است که برای هر پروژه ابزار مناسب انتخاب شود از قبیل تسهیلات منابع بودجه‌ای مشارکت عمومی و خصوصی اوراق سرمایه‌گذاری بخش خصوصی یا ترکیبی از این روش‌ها
مدیر مسئول
پس آینده تأمین مالی شهری را باید در یک سبد ابزار دید نه یک ابزار واحد
کبیرزاده
شهرداری‌های کشور بسیار متنوع هستند یک نسخه واحد برای همه آنها کارآمد نیست شهر کوچک روستای بزرگ شهر گردشگری شهر صنعتی و کلانشهر هر کدام ساختار اقتصادی متفاوتی دارند بنابراین معماری تأمین مالی نیز باید متناسب با ویژگی پروژه و ظرفیت اقتصادی هر منطقه طراحی شود
مدیر مسئول
اگر بخواهیم یک گام جلوتر برویم آیا می‌توان تصور کرد صندوق در آینده به یک مرکز تخصصی معماری تأمین مالی پروژه‌های شهری و روستایی تبدیل شود یعنی فقط پول ندهد بلکه پروژه را شناسایی کند مطالعه کند ساختار مالی آن را طراحی کند ریسک را ارزیابی کند منبع مناسب تأمین مالی را شناسایی کند و در چارچوب قانون منابع مختلف را به پروژه متصل کند
کبیرزاده
این نگاه می‌تواند یکی از مسیرهای مهم تحول نظام تأمین مالی مدیریت محلی باشد و البته در سئوالات قبلی به نوعی پاسخ دادم اما در هر حال باید میان مأموریت قانونی فعلی صندوق و چشم‌انداز توسعه آن تفکیک قائل شویمصندوق باید در چهارچوب قانون و اساسنامه حرکت کند
با این حال ظرفیت‌های موجود در اساسنامه نشان می‌دهد که مأموریت صندوق صرفاً پرداخت تسهیلات ماده ۷ نیست و حمایت از طرح‌های سرمایه‌گذاری شهری و روستایی نیز در موضوع فعالیت صندوق قرار گرفته است
مدیر مسئول
پس اگر بخواهیم فلسفه وجودی صندوق را در یک عبارت خلاصه کنیم آیا می‌توان گفت تبدیل منابع محدود عمومی به ظرفیت گسترده‌تر برای توسعه محلی
کبیرزاده
به نظرم تعبیر مناسبی است اما یک جزء دیگر نیز باید به آن اضافه شود تبدیل منابع مالی به پروژه‌های مؤثر و پایدار زیرا پول به خودی خود توسعه ایجاد نمی‌کند این طراحی صحیح پروژه و مدیریت صحیح منابع است که پول را به توسعه تبدیل می‌کند
مدیر مسئول
و پرسش پایانی
اگر امروز شهردار یک شهر کوچک این گفت و گو را بخواند و بخواهد برای دریافت تسهیلات صندوق اقدام کند
مهم‌ترین توصیه شما چیست؟
کبیرزاده
به جای اینکه ابتدا بپرسد چه میزان تسهیلات می‌توانم دریافت کنم ابتدا باید بپرسد چه مسئله‌ای را می‌خواهم حل کنم
پروژه من چیست چرا این پروژه اولویت دارد چه میزان منابع نیاز دارد چه ارزش اقتصادی یا اجتماعی ایجاد می‌کند ریسک آن چیست و منابع بازپرداخت چگونه تأمین خواهد شد
اگر شهرداری بتواند این پرسش‌ها را به صورت حرفه‌ای پاسخ دهد یک گام مهم برای ورود به فرآیند تأمین مالی برداشته است
صندوق نیز باید تلاش کند این مسیر برای شهرداری‌ها شفاف حرفه‌ای و قابل پیش‌بینی باشد
احمد موحدی
بنابراین شاید مهم‌ترین پیام ماده ۷ این نباشد که دولت منابعی را برای شهرداری‌ها اختصاص داده است بلکه پیام عمیق‌تر آن این باشد که مدیریت شهری باید از منطق تأمین هزینه به سمت منطق تأمین مالی توسعه حرکت کند
کبیرزاده
دقیقاً و اگر این تغییر نگاه اتفاق بیفتد ماده ۷ می‌تواند بسیار فراتر از یک حکم مالی عمل کند می‌تواند بخشی از زیرساخت نهادی تأمین مالی توسعه شهری و روستایی کشور باشد بنابراین ماده ۷ زمانی اهمیت واقعی خود را نشان می‌دهد که آن را در زنجیره‌ای بزرگ‌تر ببینیم
نظرات ۰